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他山之石
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  他山之石
从履职窘境看发展动力——刍议人民代表大会制度改革在基层的突围
发布时间:2016-09-02 字体:【 】  【关闭窗口

  

作为我国的根本政治制度,人民代表大会成立60年来,在基层已从其最初的理论设计进入实践操作,其组织形式从无到有,由虚入实,自上而下,制度得到确立,地位得到承认,作用开始体现,至今已覆盖治下,根系乡镇,蔚为大观,确是我中华民主法治史上开天辟地、前无古人的大业,谓之举世瞩目、功盖古今亦不是虚言。然而,毋庸讳言的是,基层的人大工作实践与当初理想的理论设计尚有差距,空心化弊端日显,重大事项决定权、监督权、人事任免权的行使日渐式微,剩下的仅是程序和形式上鲜亮的外壳。而这也成为基层人大工作的发展空间和突破方向所在。试析如次,不确之处,祈请方家指正。

  一、现状列举

  现仅以《宪法》、《立法法》、《监督法》、《组织法》、《代表法》相关条款为依据,以身体力行之体验和耳闻目睹之素材,罗列基层人大权力行使之现状如下:

  1.在立法权行使方面,基层人大属于无权可用。因为职权法定,县及其以下基层人大没有获得《立法法》的相关授权事项,仅在第九十条规定与普通公民同等的权利,即认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。一般情况下,基层人大基本上不会使用该审议建议权。

  2.在重大事项决定权行使方面,基层人大应该大有可为,但实践中却颇多困惑和无奈。依据《宪法》第一百零四条有“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”明确之规定,但仅为原则。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称组织法)第八条第三款规定县级以上的地方人大“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”,以列举的方式明确重大事项为九大类别。但对重大事项的范围和内涵未作界定,既未明确是讨论决定事项本身是否实施,亦即否决权,还是讨论决定该事项的质量和数量标准,亦即裁量权,致使在具体操作中存在随意性和不确定性,影响了严肃性和权威性;该条第十四款“决定授予地方的荣誉称号”,则早已成为组织人事部门甚至是社团、协会等组织的专属职权,地方人大也就听之任之,与之无争;该条第五款“根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”,在既成事实面前,所谓决定变更则是流于形式、走个过场而已。

  3.在监督权行使方面,基层人大日益被空心化、边缘化。依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法),地方人大实施监督的项目主要有如下七项:(1)听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;(2)审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;(3)法律法规实施情况的检查;(4)规范性文件的备案审查;(5)询问和质询;(6)特定问题调查;(7)撤职案的审议和决定。而在基层人大工作实践中,上述法律条款在执行中其权威受到不同程度的挑战:如,在听取和审议专项工作报告,执行第十一条之规定时,程序可能是不少的,但对实质性的“回应”要求常常被报告主体所故意回避。执行第十四条之规定时,其中,研究处理审议意见、执行常委会决议,并按期向常务委员会提出书面报告处理和执行情况,本应是十分严肃的事体,必须实事求是,认真逐一作答。可报告主体往往视作程序而已,避重就轻,避实就虚,打太极拳,意在忽悠蒙混,敷衍了事,工作则依然故我,群众反映的突出问题久拖不决,致使人大监督的权威被虚化和漠视。该法关于“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”之规定,也未执行到位,客观上降低了监督效力。在审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,执行第二十条之规定时;在法律法规实施情况的检查,执行第二十七条之规定时,同样存在上述问题,尤其是跟踪检查环节力度不足,又缺失社会公开监督,致使法律授权打了水漂。又如,在规范性文件的备案审查,执行第二十条“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销”之规定以及其《组织法》第八条第十一款和第四十四条第八款关于“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”之规定,法律虽已明确赋权,但是,一方面地方政府出台决定时,打法律的擦边球的情况可能存在,也会遇到法律红灯绕道走,但公然违法还是有所顾忌的;另一方面,基层人大对政府的规范性文件提出审查建议形式上是有的,但建议采纳与否则不得而知,至于动用撤销决定的权力会十分慎重。其实,这不失为基层人大体现价值、彰显权威、提升声望的硬招,但往往会“闲置”此类法律资源。再如,对询问,基层人大仅仅起步,还在摸索和尝试,其监督的效力有待观察;至于质询,在基层人大还鲜有第一个吃螃蟹的。对特定问题调查,关乎重大问题,且事实不清,为回应社会关切,可以依法启动,其带有问责指向。基层人大亦处于理论探讨阶段。撤职案的审议和决定是刚性的监督权,是地方人大综合行使监督权和人事任免权的一种惩戒性手段,有关国家机关人员确有重大过错,如:严重违反纪律、工作严重失误,甚至有违法犯罪等行为,可启动撤职程序。根据该法第四十五条规定,撤职案的提出主体是县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院,或县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议,或县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名,发起此案的门槛相对较高。理论上,涉及此类情形有关机关、组织应事先向本级人大常委会报告,由人大常委会根据相关事实决定是否依法启动罢免或撤职程序,行使罢免权或撤职权;如果不适用于罢免权或撤职权的行使,有关机关、组织应依法提请人大常委会对相关人员给予免职或批准辞职,然后再给予相应的纪律处分。但在实际操作上,有关机关、组织向人大常委会提请“撤职案”的很少,一般是提请免职,有时甚至在对相关人员采取刑拘或逮捕等强制措施后仍有意无意地忽略了这个提请“程序”,已属违法。除上述监督法规定的七项监督权外,人大代表建议批评意见和常委会的审议应是行使当家作主权力的重要体现,但在行使中,一方面代表敢于为百姓仗义执言的不多,理直气壮的更少,能舍身求法、为民请命的可以说没有,代表的建议在贬值,关注度被稀释,就连常委会的审议也成为自说自话、自拉自唱;另一方面,一府两院和政府部门对代表建议已不“感冒”了,对审议也置若罔闻,打太极拳、王顾左右而言他成为对付代表建议和委员审议的不二法宝;满意率也可以注水,A类已属勉强,B类干脆忽悠,至于C类是怎么回事,“你懂的”。即便如议案、决议类重大交办事项的办理,增加的只是级别、场面、会议和文件,上演的是高度重视的面子戏,至于跟踪和落实则会被头头是道、洋洋大观的文字游戏所湮没和“贿赂”。此类林林总总,不胜枚举,致使基层人大的监督权形同虚设。

  4.在人事任免权行使方面,基层人大“被同意”成为常态。《宪法》第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这是《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的具体体现。经初步梳理,依据《宪法》制定的《组织法》、《监督法》、《代表法》,细化基层人大的人事任免权计有选举(含补选)权、任命权、免职(含接受辞职、罢免、撤销任命)权、许可(采取强制措施)权四类。行使上述权力具有这样几个特点:一是被动性,即该动议基本上不是由人大主动发起,一般都是由有关机关、组织向人大提请、安排,相对人大的知情权被漠视。二是不可逆转性,即该动议一旦提出,一般不具有协商、调整可能,其结果与提请预期也要保持一致,否则会成为另类。三是缺少救济渠道,如果程序、实体和结果与法律规定出现了乖违,法律上没有明确相应的纠错及问责机制,除了接受结果,就是听从领导裁决,最终还是少不了人治。

  二、原因分析

  致使基层人大权力行使的不畅、不实、不力,因素有三:

  1.体制问题。人民代表大会制度自建立之初,就具有鲜明的中国特色,那就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一,形成党委决策、人大决定、政府执行的机制。如果这个体制顺畅、相互配合默契,应该说是能够实现顶层设计的预期。可在基层的实际操作上有些变形走样:一是党委或者党委政府包办决策、决定到执行“重大事项”的全过程,地方人大的本行政区域内重大事项讨论、决定权被架空,有违《宪法》第一百零四条规定和职权法定的法治原则。二是地方人大对计划、预算、审计等的审议、批准权徒具形式,实施中没有实质性修正;人事任免时还要保证组织意图的实现,常委会委员民主权力的行使仅是走个“程序”、办个“手续”而已,橡皮图章之说即由此而来。三是强调党的领导时忽视了依法治国和人民当家作主,有的将党的领导异化为当地党委书记一个人的领导,组织意图也误解为书记个人的意图,加上不少地方党委书记兼任人大常委会主任,即使人大主任单独设置,也不在党委任职,在决策中没有发言权,造成基层人大的法权低于政府的实权,难以理直气壮开展监督工作,无所作为,无法作为,也不敢作为。人大权威不足,导致一府两院对人大决定、决议的执行敷衍了事。对此,人大缺少相应的反制手段。同为实行社会主义制度、一党执政的越南,近日总理宣布放弃承办亚运会,失信于亚奥理事会,除了舆论和民调一边倒不支持外,国会审议亚运会1.5亿美元预算时顺应民意,给予否决,政府没能迈过法律门槛是关键。而广州承办亚运会直接预算20亿美元,也未见其经过人大审议和批准。更遑论北京奥运天文数字的预算和08年国务院作出4万亿的投资决定,既未见国务院的议案提请,更未见人大的审议、批准等动作,国家尚且如此,那么,基层人大的行权窘境也就不足为怪。

  2.授权问题。一是实体缺失。在程序、形式和流程上,相关法律规定相对比较具体和详尽;在法律实体上如重大事项的内涵与外延、备案审查的规范性文件的范围等,法律规定阙如,难以操作。二是责任缺失。宪法是根本大法,具至高权威。然而即使有违宪行为,特别是当一级组织有意无意为之时,亦无处置、纠错、裁决乃至追究之依据。涉及人大相关权力行使方面的法律都或多或少存在这种情况。三是细则缺失。无论监督权、决定权、任命权等的内容和范围、权力与义务及救济渠道等规定,相关法律都比较原则和笼统,大而化之,语焉不详,没有具体化的明确授权。

  3.自身问题。一是代表产生并非完全民意。县级人大代表虽然是选民直选产生,但候选人的确定实质是县、乡两级组织推荐和政党联合提名来操作,选民联合提名只是形式,同时限制自荐报名参选。因此,人大代表在代表谁的利益,是不言而喻的。二是代表结构不尽合理。特别是常委会组成人员中,各级领导和企业家占比依然较多,这部分代表看重的是代表的身份、地位和社会荣誉而不是职责,真正主动深入所在选区、倾听选民意见、为选民提供服务的不多,要求他们在履职中代表选民利益、反映选民诉求也是不现实的。三是代表履职质量不高。无论是讨论、审议,还是提出批评建议意见,乃至行使监督权、任免权等,宛如暮鼓晨钟、诵经念佛一般,例行公事,有口无心,鲜有切中要害,动真碰硬。

  三、对策建议

  有鉴于社会转型加快、阶层分化加剧、利益诉求多元、情绪表达浮躁、矛盾燃点降低之现实,民众参政、议政,表达诉求、宣泄情绪,迫切需要更开放、顺畅的民主参与表达渠道,为推进国家治理体系和能力的现代化助力。这是人大制度变革窗口期和发展机遇期,基层人大应顺势而为,突破体制机制方面的掣肘和羁绊,大胆地闯和试,形成农村包围城市态势,产生基层撬动顶层效益,为打造人大制度体系升级版积累实验数据,为国家治理能力的顶层设计争取空间,赢得时间。

  首先,理顺执政党的领导权和国家权力之间的关系,落实人大的宪法地位。一要定义党的领导权的范围、内容及实施方式。就地方党委而言,其领导权主要体现在政治、思想和组织三个方面,应防止其全面介入地方社会经济具体事务,变成以党代政、以党代法。党委重大决策的实现方式和程序是:由领导机关授意、行政机关或权力机关的执行机构提请国家权力机关审议决定,通过履行法定程序上升为国家意志,再交由行政机构执行,从而具有法律的强制性。二要赋予人大对执政党的监督权。根据宪法,作为国家权力的受托者,人大有权监督所有公权。所有权力都有起点和终点,否则权力会无限膨胀;所有权力都应受到监督,否则必然导致腐败,执政党的领导权也不例外,其控制和配置的都是公权力、公共资源,也应关进法律和制度的笼子,受到约束,接受监督。人大应建立宪法监督机构,对党委政府及其领导人进行违宪审查、制裁和追究,规范其执政行为,切实维护宪法权威。作为执政党,要养成习惯,自觉接受监督。地方党委特别是主要领导更应有胸怀、胆量和容人的气度,鼓励人大代表直言不讳,允许说三道四,容忍言辞过激,对党委的决策提出批评建议意见,有则改之、修正错误,无则加勉、闻者足戒。三要提高地方大人的政治地位。改变地方党委主要领导兼任人大主任的不当安排,设置人大常委会专职主任,兼任党委副书记,增加人大在地方决策层的话语权,又保证其时间和精力相对独立的开展监督。主动参与党委的决策,实事求是的提出建议意见,形成决策纠错机理。赋予人大组织内人财物的配置权,保证人大行使监督职权无后顾之忧。地方人大应设置预算审查与拨款委员会和审计办公室等常设机构,赋予监督实权,提升专业化水平。四要改善党委对人大工作的领导。地方人大必须坚决贯彻党委正确决策,围绕大局,主动作为,设置议题,通过决议、决定,开展视察、调研和执法检查,询问、质询,特定问题调查乃至行使罢免权等,推动重点工作和党委决策部署的落实;人大确定重大事项、作出重要决议决定、设置重要议题、开展重大活动等,及时报告党委,提请审核批准。地方党委把握人大工作规律,改善领导,提供保障,给予人大相对独立开展工作的空间和条件。

  第二,破解法律要素瓶颈,打造人大制度体系的升级版。一是民主化。如,基层人大代表应实行真正意义上的直选,允许竞选,鼓励诺选,扩大直选面,增加各阶层利益的代表性;代表的合法权利必须得到尊重和保障,参与决策、执行和监督地方重大事项的全过程;拥有不信任投票和弹劾权,赋予追究责任者的制度化手段。二是法治化。现行政治体制实行党的一元化领导,执政党权力运行主要实行党内监督,即党要管党、从严治党,而这一切都是建立在执政党监管制度严密执行和官员境界自觉高尚的基础之上,而事实往往相反。虽然,接受人民群众的监督也是原则之一,然而缺乏制度管道和法律授权,人大代表受托进行所谓监督属于虚置。加之政府工作都是党委所决策的,人大对政府工作的监督也会顾忌党委的态度。如何实现人治向法治的转轨,将地方党委权力运行置于阳光下和人大的有效监督中,规则和程序必须通过法律予以明确授权,这应是完善人大制度体系乃至国家治理体系与能力现代化的重点,也是难点和突破所在。当前我国护法机制中缺席宪法监督环节,应在国家层面设置,规范和裁决执政党、政府机关和其他国家治理机构的执政、施政行为。三是科学化。如,地方人大监督权、决定权和任免权有关原则性规定应加以细化,使其具有操作性。重大事项的定性和定量,具有详尽的设定,预防不作为和乱作为;官员任免应包括自荐或自辩、提请组织的推荐或罢黜说明、代表辩论或质询以及一人一票的表决等环节的程序安排;对人大决议决定执行情况的处理,缺乏后续安排和刚性约束,诸如此类,亟待改进。

  第三,回归主权在民理念,扩大人大代表的民意根基。由谁选出、对谁负责、为谁代言,应该成为基层人大代表的定向,这是基层人大的合法性所在,也是执政党的执政基础所在。要发挥代表主体作用,可以从以下几方面发力:一是代表界别充分,反映各阶层的利益。公民社会及其民间组织在政府支持下有条件逐步发育和成熟,公民参与国家治理和社会建设的渠道畅通,成长一批各阶层的精英和利益代言人,在所在社区和阶层中有话语权、影响力,为各阶层利益代表的产生准备了民意基础。如全国人大代表中首次出现了洗脚妹这种社会底层人群的代言人,是中国社会进步和民主推进的标志,对基层人大代表的身份构成具有示范作用和符号意义。二是竞选机制公平,催生职业化的代表。各政党、组织、阶层按选民比例产生代表候选人,无论推荐产生、还是竞选而来,都是他们队伍中的优秀分子,加之竞争的压力和差选的历练,保证了这支队伍的基本素质。三是价值取向正确,激励有责任的履职。代表的目标任务,就是为选民代言,实现选民利益最大化;其人生价值,就是完成选民的托付,赢得选民的信任;履职的过程,就是听取选民诉求、反映选民意愿、维护选民利益的过程;其履职称职与否的标志,就是选民的支持率和能否连选连任。其履职的方式方法,也将更专业、更自觉、更讲效率。有这样的代表,这样的机制,这样的监督与支持,政府施政与百姓期望才能契合,人民政府为人民才能坐实,执政党的执政基础才能牢靠。

  我国幅员辽阔、民族众多、诉求多元、发展差异、国情复杂,构建完善的民主法治体系,实现国家治理体系和能力的现代化,任重道远,我们期待。然匹夫有责,鄙陋建言,以表拳拳。

(来源:南通通州区人大办)

 

 

 

 



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